Entrevista

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Governo deve consultar parceiros antes de legislar

Fundada em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) é uma agência multilateral das Nações Unidas, especializada nas questões do trabalho, especialmente no que se refere ao cumprimento das normas internacionais. É uma organização interligada especialmente com os sindicatos, mas também com as entidades patronais e governos. A portuguesa Maria Helena André, antiga ministra do Trabalho e Solidariedade Social, deputada e dirigente sindical, assumiu nos últimos anos a direcção do departamento de Direitos dos Trabalhadores (ACTRAV) no seio da OIT. Na última semana, trabalhou em Luanda, onde participou num seminário com representantes dos sindicatos de Angola, Moçambique, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe.

21/02/2020  Última atualização 12H19
Paulo Mulaza | Edições Novembro

Quais são os principais desafios que o mercado de trabalho enfrenta em Angola?

Eu acho que existem os velhos desafios - as condições de trabalho, os salários, a dignidade dos trabalhadores, o acesso aos direitos, à segurança social. Tudo isto está inacabado. Não há nenhum país no mundo que possa dizer que está descansado. Que tem o sistema perfeito. Não existe. A sociedade e os países vão evoluindo e os ciclos económicos afectam profundamente o mercado de trabalho. Por isso, uma das discussões que tivemos no centenário da OIT foi justamente como é que podemos continuar a contribuir para a promoção da justiça social e da paz. Porque todos compreendemos que sem paz não há desenvolvimento económico e social. Mas ao mesmo tempo temos de perceber como podemos olhar para os desafios de hoje. Temos um mundo globalizado, Angola faz parte da globalização, África também. Isto é tão evidente que os países africanos sentiram a necessidade de chegar a um acordo de comércio. O que é muito interessante, vamos ver como irá funcionar.

Refere-se à Zona de Comércio Livre Continental Africana, formalizada no ano passado e da qual Angola é signatária?
Sim! Vamos ver como vai funcionar, sobretudo vamos perceber como é que esta zona de comércio livre é uma zona de comércio livre - mas com direitos. E com preocupação inequívoca em relação às questões sociais. É importante que as organizações sindicais e também as organizações patronais possam fazer parte dessa zona de comércio livre, com a sua capacidade de apresentação de propostas e de negociação.

A negociação entre governos, trabalhadores e empregadores é uma prática comum em África, na perspectiva da OIT?
Até agora não tem acontecido muito, mas tudo está em criação e em desenvolvimento. Existem exemplos em África de um envolvimento forte entre as três partes, mas são pontuais; não são exemplos generalizados. Este é um dos desafios que temos; foi um dos pontos discutidos durante a conferência do centenário da OIT: como vamos gerir isto, independentemente dos desafios da globalização, do comércio livre, das alterações climáticas e das implicações que têm na vida das pessoas, da evolução do mercado de trabalho, das empresas, dos empregos, e olhar para as questões relacionadas com a inovação tecnológica? Todos entendemos que não podemos estancar a inovação tecnológica.

Mas essa inevitabilidade não pode servir para retirar direitos aos trabalhadores, como tem vindo a acontecer um pouco por todo o mundo.
Precisamos de inovação tecnológica que esteja ao serviço das pessoas. Daí que a conclusão unânime da conferência indique que as agendas de desenvolvimento económico e social têm de estar centradas nas pessoas, no ser humano. Quase que nos parece evidente. Mas sabemos que, infelizmente, não é assim. O grande desafio é aproximar as três partes - governos, trabalhadores e empregadores. Quando isto acontece é possível criar processos, inclusivamente processos legislativos, baseados na consulta e na participação ampla dos parceiros sociais. Em alguns casos isto não acontece em Angola.

Em muitos casos, diríamos, a história do país não é propriamente de concertação.
Vocês conhecem melhor do que eu a realidade. Mas a falta de negociação é um travão a algo fundamental para Angola: a criação de confiança. Confiança entre Governo e parceiros, Governo e cidadãos, entre trabalhadores e empresários.

Angola deve pensar rapidamente numa lei ou num regulamento específico que materialize, em termos concretos e objectivos, quando deve ocorrer de forma obrigatória a concertação social?
Digamos que Angola tem um princípio disso por via do Conselho Nacional de Concertação Social (CNCS). Agora existe também uma Comissão Tripartida Nacional junto da OIT. É alguma coisa. Mas ainda não é aquilo que seria necessário para termos de facto um processo de consulta e de participação activa. E explico porquê. Por exemplo, no CNCS, estão representados os trabalhadores, empregadores e organizações da sociedade civil. Não digo que as organizações da sociedade civil não tenham de estar presentes, porque têm um papel importante a desempenhar em muitas áreas de interesse comum. Mas ao mesmo tempo também digo que não têm a mesma responsabilidade de gestão do mercado de trabalho que têm os sindicatos e os empregadores. Não podemos tratar tudo da mesma maneira. O conselho tem carácter consultivo, de escuta, por parte do Governo. Não é vinculativo. É importante que oiça os parceiros mas também é importante que, em relação àqueles que podem fazer parar ou avançar um país, aqueles que podem garantir a paz social, por exemplo, tenham o tratamento - não diria privilegiado - que lhes é devido. São actores importantes no desenvolvimento das sociedades.

Na opinião da OIT, qual é o modelo mais adequado para Angola, ao nível da concertação social?
Há bocado deu a reposta, ou começou a dar a resposta, quando disse que é preciso institucionalizar um órgão onde o Governo tenha a obrigação, não sei se tem de ser por lei (até pode funcionar como um acordo de cavalheiros), de consultar os parceiros sociais antes de tomar as suas iniciativas legislativas. Não há um modelo próprio. Cada país tem de encontrar a forma mais correcta de o fazer. Todos temos a noção de que as sociedades mais desenvolvidas são as que se baseiam neste tipo de consulta. Mas não é só consultar e depois não fazer nada. É consultar, escutar, tomar em consideração, negociar e implementar. No fim disto tudo, quem tem a faca e o queijo na mão é o Governo, porque tem o poder legislativo, porque pode apresentar propostas, mas estará muito mais confortável se tiver o apoio de uma parte significativa dos parceiros sociais.

A negociação é fundamental até por uma questão de coerência: o Governo, apesar de ser eleito com um programa específico e pré-apresentado, deve ter em conta a sociedade, porque emana dela, trabalha ou deve trabalhar para o bem comum.
Exacto! O Governo representa o povo. Começa a haver instituições interessantes em Angola. Seria interessante que a Comissão Tripartida junto da OIT fosse de facto transformada numa instituição de concertação social, onde os parceiros sociais possam colocar propostas, onde o Governo possa escutar os pontos de vista e construir as propostas legislativas com essa base alargada de contributos importantes. Vou dizer-lhe mais uma coisa: estou aqui há alguns dias e há uma coisa que me tem impressionado de uma forma muito positiva. Tive essa confirmação na fábrica da Cuca.

O quê?
Os sindicatos em Angola entenderam, de uma forma muito clara, que são parte da solução e não são parte do problema. Por isso, devem necessariamente participar nos processos de decisão de forma activa e construtiva. Isto não quer dizer que nos momentos fundamentais não façam greve. A greve é um direito constitucional em Angola, não podemos coarctá-lo de maneira alguma. Mas também não devemos abandonar as negociações: a greve é um instrumento, mas devemos manter sempre a porta aberta. Não queremos decisões impostas, quer seja pelo Governo, quer seja pela entidade patronal ou mesmo pelos sindicatos e pelos seus membros. Esta postura de abertura, a vontade de criar e participar, tem-me impressionado de forma muito positiva. Espero que o Governo e as organizações empresariais tenham uma boa leitura deste posicionamento das organizações sindicais. Angola é dos poucos países em África, ou mesmo no mundo, onde existem três confederações sindicais que trabalham em conjunto.

“A Lei Geral do Trabalho foi uma iniciativa unilateral”

O Governo assinou, durante o ano passado, um Programa-País para o Trabalho Decente com a OIT. Como está a implementação do projecto e que balanço faz desde que foi assinado o acordo?

O balanço está relacionado com as conversas com os representantes sindicais relativamente ao Programa-País de Trabalho Decente. Isto apesar da OIT também assumir uma parte da responsabilidade sobre o programa. A iniciativa é muito equilibrada e toca nas áreas prioritárias em Angola - o combate à informalidade e a necessidade de formalizar a actividade económica, os jovens (que são um segmento fundamental), o apoio ao tripartismo e à negociação colectiva. Mas depois inclui subtemas como as questões ligadas à segurança social, ao emprego, às normas internacionais. Angola tem um caminho a percorrer para estar ao nível dos melhores, e não ao nível dos medianos, em relação à ratificação das normas internacionais do trabalho. Acho que tem sido feito um esforço nesse sentido. Por exemplo, foi ratificada a Convenção 144, que cria as condições para o diálogo social tripartido no país. Há coisas muito interessantes a fazer.
Significa que o programa ainda não está a ser executado?
Apesar de o acordo ter sido assinado há pouco tempo (em Outubro de 2019), do nosso ponto de vista, há a necessidade de colocar o programa em prática, de ter uma calendarização, de garantir o financiamento e de fazê-lo preferencialmente de uma forma integrada entre os três signatários do programa: sindicatos, empregadores e Governo. Quero que seja rapidamente implementado. Existe um programa nacional muito interessante sobre o combate ao trabalho infantil. Pode ser uma área de ataque imediato, porque no próximo ano teremos uma conferência global sobre o tema. Segundo os Objectos de Desenvolvimento do Milénio, em 2025, devemos erradicar o trabalho infantil em todo o mundo. Falta-nos muito pouco tempo para lá chegar. Aqui temos um trabalho que já foi iniciado e que precisa de ser apoiado.

Angola enfrenta enormes desafios ao nível da informalidade, trabalho infantil, acesso aos direitos (sobretudo das mulheres), à segurança social ... No fundo, o trabalhador angolano precisa de dignidade.
O país não parte do zero, mas há processos incompletos e que precisam de ser conformados às normas internacionais. Angola é um dos países que já iniciou o processo de planificação e tem em curso aquilo a que se chama análise-comum do país. É uma forma de abordar os desafios económicos e sociais associados ao desenvolvimento sustentável (como o acesso à água potável e energia, por exemplo), tendo em conta as alterações climáticas, mas também os direitos das mulheres, o acesso à segurança social e ao trabalho digno. Esta análise servirá depois para desenvolver um programa-quadro que deve ser implementado. Ao contrário de muitos outros países, Angola acabou de finalizar o seu programa-quadro relativo ao trabalho digno.

Uma boa parte da economia angolana é informal. Muitos trabalhadores são explorados ou trabalham em condições deploráveis, demasiadas vezes sem qualquer enquadramento legal e sem protecção social. A realidade é também um reflexo de um modelo económico errado, dependente de um único sector que não consegue criar empregos suficientes, ao mesmo tempo que esta concentração desbarata o potencial das restantes actividades económicas. Como se resolve a questão da informalidade neste contexto?
É um tema muito profundo, muito difícil. A OIT aprovou a Resolução 204 justamente sobre a transição para a formalidade. É uma área onde não podemos agir só ao nível de uma política. Imaginemos que todos os trabalhadores informais que existem em Angola - não sei quais são os últimos números, mas devem andar acima dos 40 por cento da população activa - passam a contribuir para a segurança social ou para o sistema de impostos. Imagine a riqueza que seria criada se isso acontecesse. Os sindicatos e os empregadores têm um papel muito importante também nesta vertente.

Como?
Quando trabalhava nos sindicatos a nível europeu, dizia sempre - porque também há bastante informalidade nos países desenvolvidos - que por trás de um trabalhador informal há quase sempre um empregador formal (a não ser naqueles casos em que as pessoas actuam individualmente). A OIT é muito clara na necessidade de darmos igualdade de direitos de protecção a todas e todos os trabalhadores, independentemente da relação ou do vínculo contratual - só que isto é mais fácil de dizer do que fazer. Mas temos de começar; temos de ir fazendo e aos poucos precisamos de formalizar essas actividades e explicar às pessoas que é preferível ter um pouco menos, mas contribuir para o conjunto - não estou a falar dos casos de sobrevivência, mas, sobretudo, daquelas pessoas que preferem não pagar impostos, por exemplo. Isto é não contribuir para o bem da sociedade e para o bem de todos. Não importa o tipo de trabalho que executam ou o vínculo legal. Todos os trabalhadores devem ter acesso a um mínimo de direitos.

A Lei Geral do Trabalho (LGT) em vigor foi aprovada em 2015, no início da crise económica e financeira que o país vive até hoje. Passámos de uma lei muito protectora do trabalhador (que incomodava a maioria dos empregadores) para um quadro legal desequilibrado e restritivo, que superprotege os patrões, segundo avaliações. É possível fazer um balanço da implementação da lei e do seu impacto no mercado de trabalho?
Não quero entrar pelo balanço, o que posso dizer é que essa lei não foi discutida, nem aprovada nos pressupostos que temos falado. Não houve negociação, não houve consulta; foi uma iniciativa unilateral da parte do Governo. Na altura, houve um pedido à OIT para fazer vigilância em relação a alguns artigos. A OIT apontou o que está em conformidade ou não com as normas internacionais.

Quais são as inconformidades detectadas pela OIT na LGT em vigor no país?
Nós não demos um parecer sobre o conteúdo da lei em si. Apenas dissemos que determinado aspecto está (ou não está) de acordo com as normas internacionais do trabalho. O parecer foi entregue ao Governo e, segundo julgo saber, o Governo não partilhou a informação com os parceiros sociais. O que também não é normal. Mas essa fase tem de ser ultrapassada. Tem de haver a capacidade de corrigir aquilo que nessa lei está a prejudicar os direitos dos trabalhadores. Mais uma vez, penso que estamos numa fase importante e que os próprios empregadores reconhecem que existem elementos na LGT que não são correctos. O que a ACTRAV tem feito é munir os trabalhadores de argumentos, para, junto do Governo, apresentar propostas de revisão da lei. Nós apoiamos as três organizações sindicais na concretização de um trabalho técnico que têm vindo a desenvolver com o apoio de uma rede de juristas angolanos.

Uma atitude proactiva...
Sim! O Governo não nos pediu nada. É fundamental a articulação com juristas que possam trabalhar nestas questões. A OIT está apenas a facilitar os trabalhadores a definirem, de uma forma muito clara, aquilo que está ou não está em conformidade. Sei que também houve um trabalho inicial para fiscalizar a conformidade da lei em relação à Constituição.

E poderá mesmo haver algum debate sobre a constitucionalidade ou não de alguns dos artigos?
Esse trabalho já foi feito. A segunda fase do trabalho é a ligação ou o respeito pelas normas internacionais do trabalho. Os sindicatos vão estar munidos com argumentos técnicos que lhes permitem apresentar ao Governo essas questões e a partir daí vão estar munidos também com propostas alternativas. Os sindicatos decidirão entre si como vão apresentar ao Governo e à Comissão Tripartida da OIT. É uma matéria do foro nacional. A OIT preocupa-se em facilitar este trabalho com a melhor qualidade possível.

Na análise da OIT, quais são as normas que faltam aprovar?
Não quero entrar por aí. Esse é um trabalho que cabe os sindicatos angolanos em conversa com o Governo. Há uma série de elementos, não diria em relação à LGT angolana, mas sobre a postura do Governo angolano sobre a ratificação de normas internacionais do trabalho, que depois devem reflectir-se na forma como as leis são elaboradas. Por exemplo, Angola não ratificou nenhuma das normas relativas à saúde e protecção dos trabalhadores, só para citar um exemplo. Mas já ratificou as normas relativas à protecção na maternidade - mesmo assim sabemos que resistem muitos atropelos nesta questão.

Até por desconhecimento dos trabalhadores, realidade que transforma as leis num conjunto de papéis sem grande aplicação prática. Considera que o acesso à informação e o conhecimento das leis deveria ser impulsionado?
A aplicação da lei, o respeito e a capacidade das pessoas conhecerem os seus direitos é muito importante. Em muitos casos, não conhecem. Não sabem. É fundamental que os sindicatos e o Governo, em primeiro lugar, promovam o conhecimento e a explicação sobre questões legais. Para que todos percebam quais são os seus direitos e obrigações.

Também a nova Lei da Greve e a futura Lei da Requisição Civil têm vindo a receber algumas críticas. O conceito de requisição civil parece muito alargado, o que pode limitar bastante o direito à greve, devido à imposição de um conceito indefinido de serviços mínimos?
Mais uma vez digo-lhe que também não há um modelo perfeito sobre as leis referentes a estas matérias. É preciso haver algum bom-senso. Eu não conheço as propostas do Governo angolano. E até agora não fomos solicitados para dar um parecer técnico. Sei que o assunto está sobre a mesa, sei que os sindicatos têm tendência a dizer que, em primeiro lugar, a LGT deve ser revista. E só depois o Governo deve abordar as leis da Greve e da Requisição Civil. O que me parece absolutamente normal.

Até para manter alguma coerência na abordagem?
Há matérias dessas leis que podem ser incluídas na LGT. Não é preciso haver leis específicas. Numa sociedade democrática, a capacidade do Governo discutir estas matérias com os parceiros sociais é o primeiro passo. Se isto ainda não foi feito, estão sempre a tempo de corrigir à mão.

Temos notado um Governo mais aberto à negociação, no entanto, a falta de concertação mantém-se sem grandes alterações. Também verificamos que os grupos mais fortes, de empregadores com mais poder político ou financeiro, continuam a ter muita influência junto dos decisores.
Às vezes as máquinas governativas são responsáveis por estas questões. Estamos a falar de matérias conflituosas. Em quase todos os países há debate sobre os serviços mínimos em período de greve. Em quase todos os países há leis ou regulamentos para estas questões. No meu país, os serviços mínimos são convocados por uma comissão em sede de concertação social, constituída por árbitros nomeados pelas três partes (Governo, sindicatos, empregadores). Em democracia, há várias formas de requisitar serviços mínimos sem desrespeitar o direito à greve. E com transparência, sobretudo. Repito: é uma questão de bom-senso.

 

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